中國紀檢監察雜志

《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）第一百三十條、第一百三十一條、第一百四十九條等條款對在履職盡責、服務經濟社會發展中不擔當不作為等形式主義、官僚主義行為作出處分規定，對糾正和防范違反中央八項規定精神行為起到了有力的保障作用。實踐中，應注意從以下幾個方面進行認定處理。

根據行為本質分析違紀類型。《條例》關于不擔當、不作為行為，在政治紀律、群眾紀律、工作紀律中都有規定。執紀實踐中，對履職盡責、服務經濟社會發展中不擔當、不作為問題的界定容易出現泛化。我們認為，此類違紀行為針對的是因工作態度不認真、工作方式不當、工作落實不到位等產生不良影響或后果的履職行為，側重的是違反工作紀律，應注意與政治紀律、群眾紀律中的形式主義、官僚主義行為相區分。違反工作紀律行為侵犯的客體是工作秩序及所保障的公共利益和財產，而違反政治紀律行為侵犯的客體是維護黨中央權威和集中統一領導等方面的政治紀律和政治規矩，違反群眾紀律行為侵犯的客體是群眾利益以及黨群干群關系。如，《條例》第一百三十一條工作中不敢斗爭、不愿擔當，這種不擔當不作為是基于對重大矛盾沖突和危機困難的畏懼，表現為臨陣退縮，行為本質是缺少擔當意識和斗爭精神，屬于違反工作紀律。比如，某縣民營企業長期非法采礦導致所在村山體垮塌、通信中斷、道路毀損，大量群眾受災。該縣縣長因擔心自身安全問題，不敢到一線指揮協調搶險救援工作，導致救援方案遲遲無法執行，造成救援被動，大量受災群眾無法及時得到安置，其行為就屬于該條規定的情形。而《條例》第五十六條貫徹黨中央決策部署只表態不落實，雖然也有不擔當不作為的行為，但其行為本質是未做到“兩個維護”、對黨不忠誠，屬于違反政治紀律。如，某縣縣長在該縣重要生態功能區內非法采礦專項整治期間，熱衷表態造勢，在公開場合多次強調要認真貫徹落實黨中央關于生態文明建設的決策部署，實際未開展實質性安排部署，導致生態功能區環境持續被破壞，則屬于違反政治紀律。《條例》第一百二十六條對符合政策的群眾訴求消極應付、推諉扯皮，也有不擔當不作為的表現，但其行為本質是未踐行全心全意為人民服務的宗旨、漠視群眾利益，屬于違反群眾紀律。如，某縣縣長對群眾多次向縣長信箱反映的采礦企業未按規定處理排放污水、居民飲水安全受到嚴重威脅的問題，置若罔聞，對下屬的多次提醒置之不理，也未安排相關部門處理，導致群眾身體健康受到損害，其行為本質是對群眾利益的漠不關心，應為違反群眾紀律的行為。

根據行為特征確定具體條款。有觀點認為，在履職盡責、服務經濟社會發展中不擔當、不作為行為對應的是工作紀律第一百四十九條兜底條款。我們認為，在履職盡責、服務經濟社會發展中不擔當、不作為行為涵蓋工作紀律中多項條款，應根據行為特征進行分類，按照特殊條款優于一般條款的原則，適用行為對應的具體條款，沒有對應條款的則綜合分析行為特征考慮適用兜底條款。如，某鄉鎮黨委書記對本鎮村民反映的種子造假事件未及時采取有效措施，導致發生群眾聚集性信訪，造成不良影響，應適用《條例》第一百三十五條第二款不履行或者不正確履行職責導致信訪事項發生的相關規定。又如，某市自然資源局局長在劃撥土地使用權出讓工作中，履行審核把關職責“走馬觀花”，未發現該土地不符合出讓條件，造成嚴重后果的，因工作紀律中沒有對應的具體條款，應適用第一百四十九條兜底條款。

根據行為人身份劃分具體責任。在認定責任時，應以行為人身份及職責為依據，衡量判斷行為人是否構成該違紀行為以及對應承擔的責任及責任大小。如，第一百三十條第二款黨員領導干部對于到任前已經存在且屬于其職責范圍內的問題，消極回避、推卸責任的，該條違紀行為的責任人應是具有決策權的領導干部，不具有決策權的執行者不可能成為該違紀行為主體。有觀點認為，除了對決策者追責，應同時對其他執行者適用第一百四十九條按照不正確履行職責追責。我們認為，此時應根據具體情節來判斷，不可一概而論。如果執行者向決策者履行了報告、提醒以及盡可能減少影響和損失等職責范圍內的責任，不宜再對執行者追責，反之則可以根據具體情節和影響考慮追責。再如，第一百三十九條統計造假行為，應按照直接職責、主管工作、應管工作區分直接責任者、主要領導責任者、重要領導責任者，而統計造假失察行為，一般都是負有領導責任者，不可能是具體工作人員，若具體工作人員符合統計造假追責要件，則應直接按照統計造假行為追責。

根據行為表現和結果綜合研判評價。有觀點認為在履職盡責、服務經濟社會發展中不擔當、不作為行為在主觀上是故意，過失不構成此類違紀行為。我們認為，主觀方面上既可能是故意，也可能是過失。區分行為人主觀上的故意和過失，應以其對行為及結果持有的主觀態度綜合考慮。如，某鄉鎮干部未按照每日檢查護林防火工作要求履行護林防火職責，后山林失火造成嚴重損失。在此行為中，行為人對自己未每日檢查山林的行為是明知的故意，行為人自信地認為當日不會發生火災，未履行護林防火職責，對造成山林失火的嚴重后果是過失，綜合考慮行為人對造成后果的主觀態度，應認定其主觀上是過于自信的過失，屬于違反工作紀律行為。

根據結果影響依規依紀依法處理。對在履職盡責、服務經濟社會發展中不擔當、不作為行為追責，應以造成一定的影響或后果為前提。對影響和后果的研判，應結合本地區、本行業、本領域實際和同類案件情況進行綜合考慮，注意把握政策策略，正確運用“四種形態”，落實“三個區分開來”，以實現政治效果、紀法效果、社會效果有機統一。如某鄉鎮負責報送退耕還林補貼的工作人員，對工作懈怠、疏忽大意，將本鎮某村400余農戶應領取的100余萬元退耕還林補貼忘記上報，導致該村農戶延遲2個月領取退耕還林補貼，產生嚴重不良影響，對該行為應認定為不正確履行職責，給予黨紀處分。又如，某副縣長任職接管工作時，對某未完工的房地產工程沒有實地察看，僅依據驗收證明就進行工程審計決算，違反合同提前支付工程款，考慮到該副縣長主觀上是為了盡快解決企業無力支付農民工工資問題，對其任職前該工程未竣工就出具驗收證明的情況不知情，事后也積極采取措施糾正，未造成不良影響，最終給予其批評教育處理。